论粮食储备的法律规制

骆 庆 国 

（hg8868体育旧版，广西 梧州 543002）

  摘 要：对粮食储备进行法律规制，主要基于其重要性与市场属性，这也是当前世界主要国家的普遍做法，在我国，对粮食储备进行法律规制既有充分的法理依据，又有客观的迫切需求。当前的首要任务是制定专门的粮食 储备法，使粮食储备有法可依；其次，立法要在主体和行为两个方面实现突破。主体方面，一是将农业生产企业纳入到粮食储备中来，使规模经营下的农业公司成为粮食储备的主体；二是将粮油购销公司从地方粮食行政部门剥离出来，成为完全独立的法人实体，从而使粮食行政部门的执法监督落到实处。行为方面，重点是粮食入库、保管和出库，目标是入库保质量，库存保安全，出库保流向。 

  关键词：粮食储备；法律规制；农业企业；购销企业 

  中图分类号：F259.21 文献标识码：A 文章编号：1007-8266（2017）02-0122-07

  常言道：民以食为天。人们要生存必须首先 解决吃饭问题，但切不可忘了“病从口入”的古训。粮食既可成为人们安身立命的根本，也可成 为致人损伤的元凶。陈化米或以陈化米为原料衍生出来的各种有毒有害食品充斥于食品市场，接 连发生的食品安全事故不断刺激着消费者的神经。 

  尽管近些年来粮食安全事件的发生多半与粮 食储备的行为本身有关，但有关粮食储备安全的研究却始终偏重于数量安全的研究，研究领域多限 于经济学范畴。如赵子军 [1] 的粮食规模储蓄研究； 程国强 [2] 的粮食储备宏观调控研究；朱玉东等 [3] 的 地方粮食储备研究；吕新业 [4] 的粮食农户储备研 究。以法律为视角，以规范粮食储备质量安全的 研究付之阙如。刘凌 [5] 针对粮食储备监管所提出的立法建议，为我们以法律为进路，关注粮食储备的质量安全起到了很好的引领作用，为研究粮食储备的法律规制问题做了很好的铺垫。

  粮食储备作为一种制度理性，从其诞生之日起就承载了固国体、济民命的宏大使命。① 然而，围 绕粮食储备诸行为却有着善恶的分野，为善则造 福国家和民众，为恶则损人利己。为此，历朝历代均以法律规范之。当前，因粮食储备不当所造成的经济损失十分惊人，而且变质粮的出现为业内奸商为恶提供了现实可能。如何使粮食储备制度不辱使命，法律规制是一种可供选择的有效手段。因此，将粮食储备从粮食安全的宏大主题中分化出来，将粮食储备的法律规制作为一项专题 进行研究，其意义不仅仅是学术上的抛砖引玉，更 重要的是随着研究的展开，一些新观点的碰撞必 将为我国粮食储备实践提供有益的启迪。

  一、粮食储备的主要规制手段

 

  （一）行政手段

  粮食储备事关国家安危和百姓福祉，如何规制粮食储备，业已成为国家层面的永恒命题。处 理粮食储备事务，行政手段历来是最常规的工具，西周就有“仓人掌粟，廪人掌九谷之数”的行政安 排，时至今日，行政手段仍然是规制粮食储备的主 要方式。到目前为止，各省、自治区和直辖市均制 定了储备粮地方管理办法，部分省份甚至制定了省、市、县三级储备粮管理办法。例如，江西省赣州市、新建县在2004年分别出台了《赣州市地方储备粮管理办法》和《新建县县级储备粮管理办 法》。行政手段的权威性、高效率和超强的内化约 束力特征，满足了人们基于粮食储备重要性而对 制度安排所寄予的期望。 

  （二）市场手段 

  国家在市场中的定位是“裁判员”，应当处于 超然状态。国家既是“裁判员”，又是“运动员”被认为是市场不成熟的标志。尽管粮食的重要性和 普及性超过了市场上的任何一种商品，但国家不能以市场主体的身份直接参与，而应以借助公司的形式参与其中，通过国有企业和地方粮食行政 管理部门内设的粮油购销公司储存的粮食发挥蓄水池的作用，即通过逆市场的行为平抑粮价，实现 “丰则贵籴、歉则贱粜”的国家职能，稳定粮食市 场，避免出现“米贵伤民，粮贱伤农”情况的发生。 

  （三）科技手段 

  “无虫、无变质、无鼠害、无事故”是粮食储备 努力实现的目标。鉴于粮食的生物属性，对温度、 湿度敏感，粮食储备不可避免地面临着物理的和化学的损耗，而且这种损耗是不可逆的，是一种绝 对的损耗。科学技术作为一种理性的社会工具，正被日益广泛地应用于社会生活的各个领域，粮 食储备也概莫能外。超大规模的粮食储备，离开现代储藏技术，将会变得寸步难行。超大规模的 粮仓，需要借助干控技术创造一个不利于虫霉生 长的干燥环境；借助温控技术创造一个不利于虫霉生长的低温环境；借助气控技术改变储粮环境 的气体配比，达到杀虫、抑霉的目的；借助化控技 术阻断虫霉正常的代谢过程。 

  （四）法律手段 

  通过法律制度保障粮食储备安全有着悠久的历史，许多封建王朝制定有自己的官仓法规。例如，秦朝制定有《仓律》，对仓粮的入库、验收、保管、加工、损耗折算等做了严格规定；唐王朝制定的《厩库律》共计28条，一直保存至今；宋元明清相继四个朝代，均制定有《仓库律》或《厩库律》。由 此可见，相对于其他领域，中国古代在粮食储备方 面的法律规制是比较细致和完备的。以法律手段来规制粮食储备同样是当前我国粮食管理领域不可或缺的一种重要手段，但需要指出的是，当前在 粮食储备方面仍然保持了偏重行政治理的惯性思维，法治意识不浓厚，其突出的表现就是在现有的法律体系中，仅有《农业法》涉及粮食储备问题，其 他涉及粮食储备的规范性文件都是行政法规、地方性法规或部门规章，如《粮食收购条例》《中央储 备粮管理条例》《农业基金管理办法》，法律在粮食 储备中并不占有突出的位置。仅有的涉及粮食储备的《农业法》因其内容过于宏观，缺乏可操作性，实务中充其量仅具有文本法上的意义。 

  二、用法律规制粮食储备的必要性分析 

  （一）法理学分析 

  1. 法是实现公民权利的基本保障。法既是表 述公民权利的基本载体，同时又是实现公民权利 的重要手段。只有将人们的应然权利法律化和制 度化，应然权利才有转化为实然权利的可能。[ 6 ] 生命权与健康权是人们最基本的人权，当人的生命和健康都无法得到保护时，自由、平等、公平、正义等基本人权于个体将变得毫无意义。而维系个体 生命和健康的基本生活资料就是粮食。社会分工的存在使粮食的供给由农田—餐桌变成农田—仓 储—餐桌；城镇化建设的不断推进，城市人口的几何级增长，则使农田—仓储—餐桌的受众越来越多。同时，以仓储粮为依托的现代食品加工业也 获得快速发展。现代食品加工业在丰富人们生活、提升人们生活品位的同时，也使陈化粮乔装打 扮进入食品序列有了可乘之机。由此可见，仓储之于粮食安全，进而之于人的生命健康是何等重要！当人们呼吁将食品安全上升为人类基本人权的时候，用法律规制粮食储备不仅理所当然，而且变得十分迫切。

   2. 维护公共安全是法的基本价值。法是有价值取向的，法的价值取向是多元的，多元的价值取向是有位阶的。在法的诸价值中，自由、公平、正义、秩序和效率具有不可撼动的地位，而且作为法的基本价值早已成为人们的一种共识。[7] 法是对社 会物质生活的反映，而人类的物质生活条件是不断发展变化的，这就决定了法是一种流动的理性，并进而决定了法的基本价值始终处于一种开放的 状态。当社会公共安全问题日益成为社会热点，而且其威胁主要来自于人类自身的行为时，作为调整人类行为的法律理当反映社会的这种需求——将安全纳入到自己的价值体系当中，并有必要将其置于价值位阶的最前沿。因为没有安全就没有生命和健康，没有生命和健康，自由、公平、正义、秩序和效率就失去了归依。正如博登海默 [8] 所言：“人的安全乃是至高无上的法的价值”。 

  粮食安全是一个很宽泛的概念，通常指数量安全和质量安全。在我国，当前粮食安全的主要 关注点是质量安全。质量安全的威胁主要来自于生产环节农药的残存、生物技术的滥用和水土资源的污染，储藏环节陈化粮的产生和无序流通，加工环节食品添加剂的无节制添加。以上行为，都应该纳入到法律规制的范围中来。 

  （二）现实情况分析 

  1. 粮食存储缺乏法律规制，粮食物理损耗大。当前，我国粮食仓储缺乏法律层面的统一规范，粮食储备库存管理的依据主要是2003年颁布的《中央储备粮管理条例》和2009年颁布的《粮油仓储管理办法》。这些规范性文件不仅滞后，而且缺乏法律所具有的强制执行力，造成实践中粮食存储随意性大，浪费惊人。农业部农产品加工局局长张天佐表示，由于粮食存储不当，粮食产后损失率超过8%，每年损失量高达250亿公斤，几乎占 每年粮食总产量的5%，大大超过发达国家粮食存 储损失率的平均水平。[9] 近些年来，在粮食增产和 敞开收购农民余粮的双重挤压下，国有粮库的容 积明显不足，由于缺乏法律的强制，粮油存储企业缺乏修建优质库的动力，将大量的粮食存放在代储库中，甚至采取简易穴囤、搭棚做囤、露天堆囤 方式。这种简易的存储方式，难以采取应有的防 护措施，放任雨淋鼠咬，同时也为火灾的发生埋下了隐患。2013 年 5 月 3 日黑龙江林甸中储粮直属 库发生大火，造成78个储粮囤表面过火，损失储粮 4.7万吨，加上火灾中粮库其他设施的毁损，直接经济损失近8 000万元。[10]

  2. 粮食存储缺乏法律规制，粮食化学损耗大。粮食存储缺乏法律上的强制，使许多不具备 存储条件的粮仓滥竽充数在其中。以中国储备粮 管理总公司（以下简称“中储粮”）为例，目前中储 粮有 338 个直属库，其中优质库的存储量大约在 6 000 万吨，而中储粮每年存储的粮食和油料大致 是大米和大小麦3 000万吨，玉米5 000万吨，大豆 1 500万吨，油脂420万吨，多出来的部分都存储在 1 000多个代储库中。[11] 如此算下来，大约有40% 的粮油存储在设施不达标的库容中，这种做法极 易造成粮食品质下降或变质。有专家指出：品质 下降的稻谷不宜加工食用，不仅其色泽暗淡，而有 异味无新米香味，而且粮食酸值增高，长期食用有害人体健康。[ 12 ] 近些年来，国家在扩大储粮仓容方 面加大了投入，中储粮各地直属仓库的存储条件 有了明显改善，但由于缺乏法律规制，在粮食收购旺季，粮食存储的随意性并没有得到根本改变，穴囤、搭棚做囤、露天堆囤等原始存储方式仍然大行其道。 

  3. 变质粮流通缺乏法律规制，食品安全事件频发。粮食是维系人类生存和繁衍的根基，其质 量安全是保证人体健康的根本。当前，我国公民 的食品安全遭受着前所未有的威胁，这种威胁有 相当一部分来自于粮食仓储环节。为加强对陈化 粮处理的监管，制止陈化粮倒卖，2002年8月，国家 计划委员会、财政部、国家工商总局、国家粮食局、中国农业发展银行联合制定了《陈化粮处理若干 规定》，对陈化米的购买和处理进行了严格规定， 但实践中部分陈化米仍然流入食品市场。为此， 2004年国家发展和改革委员会、国家粮食局、国家 工商总局联合下发了《关于进一步做好陈化粮销 售处理和监管工作的通知》，然而，尽管措辞严厉，但终因缺乏可操作性而流于形式，况且以“通知” 的形式出现也难以达到法律所具有的威慑作用，更多地还是寄望于从业者的道德自觉。遗憾的 是，部分粮食领域的从业人员在经济利益的驱使下，罔顾公众的生命健康，将陈化米掺杂在优质米 中搭配销售，或通过食品科技抛光后作为优质米销售，或将陈化米转化成其他食品后流入市场。典型的案件有江西南昌一次性查获了120吨冒充 优质米销售的陈化米；号称宁波特产的陈化米年糕；江西萍乡的毒米粉事件；江苏南通白蒲黄酒厂销售的4 800万瓶陈化米黄酒。

  事实证明，粮食储备事关国家安全、社会稳定 和民众健康，储备无小事。然而，承载了“固国体、济民命”的粮食储备，在依法治国的今天，却仍然 游离于法律的规制之外，并不断重复着仓内“损失 惊人”，仓外“事件频发”的故事。将粮食储备纳入法治的轨道，使之在规范化的道路上健康前行，已经刻不容缓。

   三、粮食储备法律规制的域外启示 

  （一）美国 

  美国是世界著名的产粮大国，粮食储备方面的立法不仅技术水平高，而且内容完备。1916 年 美国国会通过的《美国粮食仓储法》是美国最早的 粮食储备立法，根据该法，美国于 1917 年完成了 《粮食仓储条例》的修订。根据以上两部法令的规 定：凡是从事粮食储备的主体，一要具备法人资 格；二要取得国家的行政许可；三要满足农业行政 主管部门（农业部）规定的仓储设施技术标准、企 业管理标准、对粮食储备设施的控制能力以及财 务健康标准。同时，相关的法律和条例对仓储库 容、仓储主体的民事责任和粮食入库的检验、分级、称重等做了周详、具体和严密的规定。随着粮 食储备行业不断有农业公司进入，造成进入国家 粮食储备库存的数量逐年减少，而农业企业的自有粮食储备却呈现逐年递增的趋势。基于该种情 况，美国国会着手制定了《联邦农业完善与改革 法》，根据该法的规定，凡是参与粮食储备的农业 企业，一要纳入国家粮食储备计划，并保证储备粮 食在三年内不出现质量问题；二要遵守国家关于 储备粮不得自行处理的规定，唯有粮食市场价格 剧烈上涨时方可出售储备粮，以此平抑市场粮食 价格，当粮食的市场价格仍然居高不下时，国家储 备粮才可以投放市场，再次进行粮价平抑，以确保 粮食价格回落到合理的水平；三要实施国家粮食种植计划，从事粮食储备的农业企业，其粮食生产规模要与其粮食储备规模相当。 

  （二）日本 

  日本是一个土地资源匮乏、人均土地占有率 极低的国家。面对这种基本国情，日本从国家到 国民对粮食储备一直保持着强烈的忧患意识，这可以从日本有关粮食储备的立法中得到体现。日本有关粮食储备的立法可以大致分为战前和战后 两个阶段，粮食储备的战后立法主要有1995年通 过的“新粮食法”，即《关于主要粮食需求及价格稳 定之法律》。根据该法的有关规定，日本的国家粮 食储备总量根据三个因素确定：一是在连续两年 歉收的情况下仍然有能力确保粮食的有效供给和 粮食价格的相对平稳；二是粮食储备量对价格形成和市场供求关系的影响程度；三是国家对粮食 储备所应支付的保管费的承受能力。该法还规定，经营粮食销售的企业也要参与到国家粮食储 备中来，并根据各自的经营规模制定企业的粮食储备计划，报农业主管部门长官（农林水产大臣）批准后方可实施。对粮食销售企业的粮食储备计划，该法做了类似于美国对农场企业的要求。 

  （三）印度 

  印度是一个人口大国，土地资源相对比较丰富，但粮食储备一直是国家和社会所关注的社会问题。为了确保国家粮食供给安全，印度上至联 邦下至地方各州，在粮食生产、储存、流通和消费 等各个环节都制定了比较完备的法律予以规范。在印度的粮食安全立法中，对粮食储备环节十分重视，以立法的形式规定各联邦及联邦属地都要 建立起各自的粮食储备管理机构。在粮食储备立 法的推动下，目前印度形成了覆盖全国的从中央 到地方的粮食储备网络。由于国家粮食储备不断 增加，其所占政府财政支出的比例不断上升，并成 为政府的沉重负担。为了减少政府粮食储备的财 政支出，立法机关通过修改法律，允许印度联邦和地方各州的粮食储备向有实力的企业开放，逐步形成了联邦—州—企业分担粮食储备支出的模 式。[13] 

  通过对以上具有代表性的域外国家粮食储备 立法的考察不难发现：粮食储备主体开放、国家监督和社会责任承担，业已成为当前域外国家粮食储备立法的三大主要原则。 

  四、我国粮食储备法律规制的现状与路 径选择 

  （一）法律规制的现状 

  我国对粮食储备的规制，目前主要以行政法 规和部门规定的形式体现，代表性的行政法规有2003年国务院出台的《中央储备粮管理条例》，具 体规定了我国粮食储备的计划、实施、监督检查以及相应的责任等，为中央储备粮的管理提供了主 要依据，同时为国家调节粮食供需总量平衡、稳定 粮食市场和应对粮食突发事件提供了法律以外的规范性依据，为保障储备粮轮换的规范化、制度化和中央储备粮质量安全等发挥了很好的作用。为了应对粮食流通体制改革下的新情况，2004 年国 务院颁布了《粮食流通管理条例》，重点在粮食经 营管理、国家宏观调控、行业执法监督检查、法律责任等方面做出规定，突出了粮食经营企业在粮食收购、储存、加工、运输、销售等环节的规范要 求。为了配合《中央储备粮管理条例》和《粮食流 通管理条例》的贯彻实施，规范中央储备粮代储、轮换资格审查和粮食收购质量监管，财政部颁布了《中央储备粮代储资格认定办法》，国家粮食局 则先后颁布了《粮食收购资格审核管理暂行办法》《中央储备粮代储资格认定办法实施细则》《粮食 流通监督检查办法》和《粮食库存检查暂行办法》等一系列配套的规章制度。2010年国家发展和改 革委员会又制定了《粮油仓储管理办法》。除此之外，《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业 法》）也有关于粮食储备的条款，其中第26条规定：国家建立中央和地方分级粮食储备制度，国家运 用粮食储备制度对粮食市场进行调节，稳定粮食 供应。以上诸多规范性文件的颁布实施，从文本 意义上基本实现了将粮食储备行为关进法律制度的笼子。但是，我们应该看到，时至今日，粮食储 备的上位法仍然缺位，现有的规范性文件均为行 政法规或部门规章，不仅规范之间有重叠或不一 致的地方，而且大部分内容为指导性规定，笼统而 不具体，时效性和可操作性均有欠缺。

  对于重要事项采取专门性立法规范之，是现代国家的普遍做法。目前我国粮食储备非体系化、非系统化的表达形式，不仅造成粮食储备立法 文本上的碎片化，而且客观上弱化了粮食储备的 重要地位。当前这种立法状况所造成的负面影响主要有：第一，粮食储备制度不完备。粮食储备制 度由储备粮管理制度、储备粮价格形成制度和储 备粮经营制度构成，三者缺一不可。其中储备粮 管理制度是关键，储备粮价格形成制度是手段，储 备粮经营制度是保障。这些制度如果被稀释于其他规范性文件当中，不仅使各制度本身的完备性 受到质疑，而且无法形成制度合力，造成粮食储备制度不彰，法治难行。第二，粮食储备违法现象严重。过失违法与故意违法并存，是当前粮食储备 领域违法现象的突出特点。过失违法主要源于责 任、设施和技术等主客观因素；故意违法主要源于利己、制度和法律漏洞。为了获得财政补贴故意拖延政策性储备粮出库、为了侵吞粮食收购资金 在粮食轮换过程中玩“粮转圈”等，早已成为业内 公开的秘密，但由于在粮食储备领域因缺乏应有 的立法对策而大行其道。

  综上，我国当前粮食储备法律规制文本碎片化、效力层次低，与粮食储备的重要性极不相称， 现实中粮食储备违法、违规情况严重。 

  （二）完善我国粮食储备法律规制的路径选择 

  1. 制定粮食储备单行法，做到有法可依。（1） 为粮食储备立法，这是由其重要性决定的。第一， 粮食储备是国家安全的重要内容。国家安全离不 开粮食安全，粮食安全离不开生产和储备，生产保 障粮食动态安全，储备保障粮食静态安全。第二，粮食储备是社会稳定的物质基础。粮食是季节性 生产、常年消费的物质，没有粮食储备就没有社会 的持续发展。（2）为粮食储备立法，是由其面临的 国内外因素决定的。从国内来看，粮食储备的市 场化取向需要法律的规制，当前我国粮食储备的规定散见于《农业法》《中央储备粮管理条例》《粮 食流通管理条例》，以及地方性法规和粮食储备企业的内部规定，导致粮食储备的规制零碎不统一， 庞杂相冲突；从国际来看，当前世界主要国家都有针对粮食储备的专门立法，作为世贸组织和国际粮食市场的重要一员，应该借鉴他国的成功经验，实现粮食储备立法与国际接轨。

  2. 将农业企业纳入粮食储备法律规制的范 围。根据《粮食流通管理条例》第8条的规定，要成为国家计划内的粮食储备主体，前提条件是取得 粮食收购许可证，除此之外，各地还附加了其他条 件。例如，湖南省规定需拥有储存150 吨以上粮食并符合国家粮食储存标准和技术规范要求的仓储 设施等条件，江西省则规定需拥有储存不低于400 吨粮食且符合国家标准或者行业标准及相关技术 规范要求的仓储设施等条件。由于条件相对苛 刻，民间资本难以进入，地方国家粮食储备均由各地粮食局内设的粮油购销公司承担。在粮食储备主体方面，应该借鉴美国农场主亦可成为国家粮 食储备主体的做法，将农业企业纳入到国家粮食储备中来。这样做的理由有三：一是契合我国农 业规模化经营的发展方向；二是减轻国家粮食储备方面的财政支出；三是为未来农业财政补贴改 革提供法律空间，即由以种植面积为依据的补贴 改为以粮食产量为依据的补贴，杜绝当前农业补 贴中的弄虚作假。

  3. 将隶属于地方粮食行政部门的粮油购销公司确定为完全独立的法人实体。目前我国采取三 级粮食储备模式，即中央储备、地方储备和农户自 储，其中纳入国家计划的政策性储备有中央储备和地方储备。中央储备主要通过委托其直属库、中粮集团和中国华粮集团等国有企业完成，地方储备主要是通过地方粮食局内设的粮油购销公司来完成，而这些购销公司并非真正意义上的公司，并不享有独立的人事权和财产权。其人事安排由所属粮食行政部门管辖；所使用的财物归国家所 有，用于粮食储备的粮仓为原先粮食局下设的粮 站提供；用于收购粮食的资金为国家财政提供的专项资金。未来的粮食储备立法，应将隶属于粮食行政部门的粮油购销公司彻底剥离出来，使之成为独立的法人。理由如下：切断粮食行政部门与粮油购销公司的隶属关系，理顺执法关系，变内部监督为外部监督；粮油购销公司成为自负盈亏 的独立法人，可以强化其责任意识、风险意识，使粮食储备能够得到更加有效的管理，资金能够得 到更加有效的利用。

  4. 入库保质量、库存保安全、出库保流向应成 为法律规制的方向。“民以食为天”往往强调的是 粮食数量的重要性，“食以安全为先”往往强调的 是粮食质量的重要性。在基本解决温饱问题的前 提下，当前人们更关注的是粮食质量安全。为此，未来粮食储备的法律规制一定要死死扭住入库、库存和出库三个环节。入库方面，立法一定要强 调严格执行国家统一的质量标准，对入库的粮食 要检测其所含水分、农药残留、污染指数、沙土含 量和饱满程度等指标，把过去敞开收购农民余粮 的口号改成敞开收购农民符合质量要求的余粮。 库存方面，立法应在实体和程序方面制定相应的 制度以保障其安全（不仅指质量安全，也包括数量安全）。国家粮食局流通与科技发展司司长何毅认为，导致我国粮食产后损失较大的因素之一就 是储粮条件差和管理不到位。[ 9 ] 仓储设施陈旧、落后及管理不力导致的鼠、虫、霉害，致使存储环节 粮食损失率达到 5%左右，相当于 1.5 亿人一年的口粮。出库方面，立法应规定储备粮要做到来去 清楚。对于流出粮库的储备粮，不仅要求储备单 位标识其产地、产出时间、入库时间、入库批次和 质量等级，而且要求粮食储备主体对出售的粮食承担瑕疵担保义务。同时，仓储保管者要对陈化米加工企业的品质承担保证责任，造成他人人身 或财产损失的，储备单位应当按照其过错程度，与陈化米的加工者、销售者一道承担连带赔偿责任，以确保陈化米的流通不失控、不滥用。 

  五、结语 

  综合本文论述，得出以下基本观点：

  第一，粮食储备在调剂粮食时空矛盾方面具有蓄水池的作用；粮食储备事关社会稳定和人们身体健康；粮食储备对粮食数量安全和质量安全具有不可替代的作用。

  第二，对粮食储备的规制主要有行政手段、市场手段、科技手段和法律手段；用法律手段规制粮 食储备不仅有法理依据，而且也有实践上的迫切 需要；同时，这也是世界主要国家的通行做法。

  第三，实现粮食储备的法律规制，首要任务是制定专门的粮食储备法，使粮食储备有法可依。 其次，立法要在两个方面实现突破。具体说来，一 是将农业生产企业纳入到粮食储备中来，这种制 度安排不仅体现了立法的前瞻性，而且契合了我国农业规模化经营的发展方向，同时为减轻粮食 储备财政支出找到了出路，为农业直接补贴改革 提供了法律空间。二是将粮油购销公司从地方粮 食行政部门剥离出来，使之成为完全独立的法人实体。只有这样，才能使粮食行政部门的执法监 督落到实处，才能使地方粮油购销公司成为真正 意义上的市场主体。将粮食安全与其效益直接挂钩，可以使其自觉地肩负起保护粮食安全的责任。

  第四，入库保质量、库存保安全、出库保流向 应成为法律规制实现的目标。

注释：

①开元二十七年（公元739年），唐玄宗明确强调：“理国者， 在乎安人；安人者，在乎足食。以古先哲后，立法济时，使 家有三载之储，国有九年之蓄，虽遇水旱，终保康宁。” 

参考文献： 

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